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仇保兴:旧改不会助推房价上涨 应防止政府包办和公私不分

时代周报 2020年07月29日 10:18

  7月24日举办的房地产工作座谈会强调,要做好住房保障工作,因地制宜推进城镇老旧小区和棚户区改造,着力解决城市新市民和年轻人住房问题。

  此前,国务院文件已经对老旧小区改造作出过系统部署。

  据新华社7月20日消息,国务院办公厅日前印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》,要求按照党中央、国务院决策部署,全面推进城镇老旧小区改造工作。2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户,比去年增加一倍。

  作为一项既能保民生,又能稳投资、稳就业的多赢工程,老旧小区改造不仅要提升硬件设施,还要完善软件管理。

  国务院参事、住房和城乡建设部原副部长仇保兴用“再出发”形容本轮新“旧改”,在他看来,不同于过去的“穿鞋戴帽”,当下的新“旧改”已经有了确实需求,叠加疫情后的新形势,旧城改造在设计上一定要做到平疫结合,要满足人们的多样化需求,同时还要改善社区的适老韧性。

  老旧小区改造的规模有多大?据仇保兴测算,今年“旧改”涉及居民近700万户,那么年内“旧改”相关总投资可以达到1万亿元规模,由此新增的就业岗位可以达到约700万个。

  在具体操作方面,仇保兴指出,在老旧小区改造项目中,在优化社区的供给方面,可以多关注年轻人的生活需求,比如在配套设施方面,可以增加年轻人比较喜欢的24小时营业的便利店等。

  “旧改”不会助推房价上涨

  时代周报:提到老旧小区改造,难免要拿棚改作比较。2019年以来,棚改的规模就已经减半,货币安置比例也大幅下降,而“改造老旧小区”一直被称为是会“接棒”棚改,此轮“旧改”全面推进后,两者的差别体现在什么地方?

  仇保兴:中国在2015年就开始启动大规模棚改,每年以500万―600万套的速度开展,2018年棚改实际建设规模可以达到626万套,但是到了2019年,棚改实际建设规模仅为316万套,大幅萎缩,规模可以说是已被“腰斩”,这是因为所剩的棚屋区已经很少了。

  目前,我国城镇化也已进入转型期,房地产投资萎缩是必然现象,在此背景下,实现疫后复兴,就必须启动内需,在这个关键时期,国务院决定把“旧改”的规模扩大一倍。

  本轮新“旧改”与30年前就开始的“旧改”不同,那时候还是“穿鞋戴帽”,缺基本需求,现在老旧小区改造的内容已经发生了重大变化。有了此次疫情的经验,以及适应老年化时代的到来,新“旧改”一定要做到平疫结合,要满足人们的多样化需求,同时还要改善社区适老韧性。

  时代周报:从具体实施方面看,平疫结合、满足人们的多样化需求、改善社区适老韧性分别要如何做?

  仇保兴:在平疫结合方面,老旧小区改造可以参照传染病院的建设标准,设立“三区两通道”,“三区”是:清洁区、感染区和缓冲区;“两通道”是:正常通道和危险通道。不要觉得这样的结构很贵,这样的设计原则既不复杂,也不昂贵,居民住宅这部分可以被认为是“清洁区”,公共场所就是“缓冲区”,再让每个小区设置一个紧急通道或大门,对该进出口经常消毒,就有了类似“两通道”的设计了,有疫情发生时,可以把该通道划定成“污染区”。每个社区的污染区、缓冲区和清洁区都能被清晰划分,城市防疫能力也就能升级。

  在满足人们多样化需求方面,可以做社区筛选,几个小区必须有一个较完备的社区医院,方便民众步行500米就可以到达社区医疗点。社区中还应有小超市、杂货店,还可以增加年轻人比较喜欢的24小时营业的便利店等。

  在适应老龄化方面,中国式和日本式“居家养老”模式将来会成为城市老人养老的主流模式,让老人的家在哪,就在哪养老,为此,为多层住宅加装电梯、无障碍通道以及社区康养护理等都是重要项目。

  时代周报:刺激内需是今年决策层决定将“旧改”规模扩大一倍的主要考虑吗?

  仇保兴:不仅仅是刺激内需。今年将老旧小区改造的规模扩大一倍,这个规模还是非常大的。比如,今年改造任务为700万户,以每户100平方米来算的话,改造项目包括建筑节能等项目,每平方米改造标准约为1000元,那么这部分“旧改”规模就可以达到7000亿元,其他老旧小区改造项目还有停车设施、电梯等,算上这部分,估计今年的总投资可以达到1万亿元规模。

  如果今年“旧改”任务都完成的话,可以带动提升固定资产投资规模最高可以达到1.5个百分点。投资和就业是有高度关联性的,2008年灾后重建时就有一个测算,是根据当时的建筑业状况测算的,建筑业固定资产投入每增加10万元就可以增加一个就业岗位。那么,按此估算,1万亿元规模的投资可以带来1000万个新的就业岗位。

  当前的情况与10多年前不完全一样,当前建筑业每增加一个就业岗位所需的固定投资为12万―14万元,但即便如此,如果今年老旧小区改造投入规模能够达到1万亿元规模的话,依然能新增约700万个新就业岗位,而将同样规模的投资投在工业领域,只能带来约300万个新就业岗位。

  “旧改”是投入少,但是创造就业岗位多的高效投资,对于民众来说“旧改”能让身边的生活环境有实质性改进,从而提升幸福指数。

  时代周报:新“旧改”大规模启动,房价会跟风上涨吗?

  仇保兴:老旧小区一旦通过系统改造,可以让居民的资产升值许多。实践证明,仅是加装电梯后,住宅的价格就可以上升15%―20%。但是,老旧小区改造不会跟棚改一样助推房价的上涨。老旧小区改造主要是改善居民的生活环境,涉及的居民其所居住的房子数量并没有增加或减少,因此不增加额外的投资以及购房需求。在宏观调控方面,疫情没有也不会改变“房住不炒”的策略,所以不要担心老旧小区改造会助推房价上涨。

 遵循“设计先行”的原则

  时代周报:“旧改”作为民生项目,实际操作中也存在一些挑战,比如加装电梯作为最常见和重要的“旧改”项目,对房价影响是最直接的,但是各楼层居民观点不一成了不少地方在“旧改”过程中切实的操作难题,这都考验着地方政府的基层治理能力,对此,你有哪些建议?

  仇保兴:在老旧小区改造方面,要看到民众的视角和需求,无论什么样的改造,都应该是设计先行。设计的过程就是和民众沟通协调的过程,是专家观点与民众相结合的过程。

  你提到的“旧改”新难题—装电梯。根据我国以往的住宅建设标准,七层以下的住宅不提倡装电梯。当时主要有两方面考虑,第一是节约成本,第二是节能。但那时候人口普遍年轻,七层楼蹭蹭蹭就上去了。但是现在年纪一大就不行,上楼就上不动了,没有电梯的住户就只能通过吊篮挂下来补充日常必需品,这对老年人生活是非常不方便的,所以现在全国各地都探索性地开展了加装电梯行动。但是老住宅加装电梯十分不容易,这肯定涉及低层住户的采光权利,这就必须采取补偿加引导。另外电梯的驱动电机可以安装在电梯顶部,避免影响到管网布局和防涝。

  总体来看,加装电梯的资金虽然由群众分担为主,但是,对底层住户应给予适当补偿,这种补偿的方式可以是多样化、因地制宜的,但是基本标准一定要注意公平问题。

  这种补偿手段也不仅可以用在旧住宅加装电梯上,像各地出现老旧小区改造加增立体停车、地下停车位的问题上,都可以用这种补充的方式进行解决,保护那些用不上电梯的底层居民以及停车位的居民利益,解决矛盾。

  时代周报:政府应该支持符合哪些标准的小区优先进行改造呢?

  仇保兴:老旧小区改造是群策群力的过程,要让广大居民也能提出自己的需求。比如,可以让居民自发提名,推行“最佳小区”和“最差居住小区”的评选活动,评出最佳、最差小区后,组织最差小区居民参观最佳小区,激发他们申请改造的积极性,然后通过小区宜居性评价手机软件等工具,根据多条件维度评选出最差的小区。最后,组织相关专家在现场进行考评,结合专家观点和群众的需求,进行点对点的检查结合,形成一个老旧小区评选流程,在这过程中,政府部门也能准确把握百姓的实际需求,从需求端出发,制定改造方案。

  需要注意的是,城市中一个社区的生活环境好不好,两种人说了算,一种是老年人,一种是低收入者。只有这两种人群评价这个社区生活环境很好,那才能说确实好,社区的好坏由弱者决定,且由弱者决定社区的幸福指数,而不是强者,强者的奔驰车一开就跑到郊区豪宅去了,他们对社区配套是否完善的需要相对较低。

  时代周报:具体来看,老旧小区改造有哪些必需的、值得关注的改造项目呢?

  仇保兴:疫后复兴,“旧改”可以说是“再出发”,经过调研,旧小区综合改造优选,或者说是必备的项目,主要有八个,首先是建筑性能监测,要求凡是经检测属于危楼的,都应该拆除重建或进行加固改造;外墙的保温改造也是其一,需要注意的是,加装保温板一般适用于长江以北地区,而长江流域及以南选择保温涂料即可;还可以促进可再生能源与建筑一体化,例如,可以统一将热水器与太阳能(3.880, -0.01, -0.26%)光伏混合安装、整体设计、替代传统坡屋顶改造等;此外,还应该借助老旧小区改造的机会对地下管网进行重新普查梳理和改造,将其全新编入管网电子档案。

  其他比较受关注的项目还有适老改造和加装电梯、立体停车场或地下停车场、垃圾分类与厨余垃圾处理、北方地区住宅供热计量改造,这部分可以采用“能源合同”的方式整体推进。

 最怕“政府包干”

  时代周报:今年4月14日的国务院常务会议曾指出,要“建立政府与居民、社会力量合理共担改造资金的机制,中央财政给予补助,地方政府专项债给予倾斜,鼓励社会资本参与改造运营”。根据你的研究,中央财政、地方政府专项债以及社会资本,在“旧改”中的占比应该是怎样的?谁来唱主角?

  仇保兴:部分项目应该由参与改造的企业主体唱主角,参与改造的企业与政府签订特许经营合同或PPP合同,让企业参与进来,通过经营的方式,增加利润,同时也可以起到控制成本的作用,少花钱,多办事,把钱用在刀口上,现在最怕的就是政府包干,不仅成本高,最后居民也未必满意。

  而中央财政、地方政府专项债则应该主要用于用市场手段无法解决的项目上,比如老旧管网改造、建发热门诊站、社区医院等。

  最错误的做法是将政府补贴大规模用于补贴居民房间内部的改造上,公私不分,这是绝对错位的。在居民与政府达成一致的情况下,对于居民房间内部的改造项目,应该由居民自身承担,这是因为“旧改”的主要目的是提升老旧小区的公共设施质量,而非私人空间。在这种居民房间内的设施改造项目中,如果是低收入群体的,政府可以根据需要给予一定补贴,但其他居民应该是自费的。

  时代周报:目前调研发现,社会资本参与老旧小区改造的热情并不高。在你看来,吸引社会资本参与的重要性有哪些?

  仇保兴:现在的老旧小区改造项目存在的问题之一就是重政府包干,而缺企业加盟。需要强调的是,“旧改”项目不必全部由政府包干,那样无疑会加重财政负担,中央财政分配下来的钱也无法起到作用,类似安装电梯、加太阳能屋顶等项目,都可以邀请企业参与进来,通过PPP的模式,缓解财政压力,还能给老百姓(101.820, 0.15, 0.15%)带来实惠。

  “旧改”如果可以持续10年的话,参与的民营企业至少可以占到八成以上。民营企业参与到“旧改”项目中的途径很多,除了PPP的模式,投资+维护的模式、合同能源的模式、全承包的模式或者分包的模式等都是可以的。在多模式进行下,才能为各种“旧改”项目提供市场化的解决方案。

  “旧改”应该是在专家的指导下,充分让企业、社会力量参与进来,老百姓也能提出自己的需求,有这样一个充分“磨合”的过程,我们的“旧改”才能做得更好。

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